Focus op uitvoering en extra beleid om CO2-reductiedoel in beeld te houden
De Klimaat en Energieverkenning 2023 (KEV2023) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) lijkt voor het eerst zicht te bieden op het halen van het CO2-reductiedoel van 55% in 2030, met een bandbreedte van 46-57%. Positieve ontwikkelingen zijn de stevige groei van het aandeel hernieuwbare energie naar 32-42%, een groei die grotendeels kan worden toegeschreven aan biobrandstoffen, en beleidsmaatregelen voor de gebouwde omgeving zoals het verduurzamen van huurwoningen en utiliteitsgebouwen met een slecht energielabel.
Om het doel in 2030 te halen moet echter wel alles meezitten. Ook niet-beïnvloedbare factoren, zoals het weer en de internationale elektriciteitsmarkt. En grote knelpunten in de uitvoering moeten opgelost worden. De Raad van State is in de Klimaatbeschouwing helder: “Om het klimaatdoel van 55% emissiereductie in 2030 te halen zouden alle beleidsvoornemens die het PBL kon doorrekenen én volledig én tijdig moeten worden uitgevoerd én maximaal effect moeten hebben. Dat is niet realistisch.”
Energie-Nederland ziet de KEV2023 als een aansporing om de benodigde extra inspanning te doen, zowel voor uitvoering als ook voor essentieel nieuw beleid. Dat is in ieder geval nodig voor:
- een CO2-vrij elektriciteitssysteem in 2035, wat snel aanvullend beleid vergt;
- elektrificatie van de industrie, met voldoende zekerheid over aanbod om remming te voorkomen
- snelle verzwaring en slimmer gebruik van de elektriciteitsnetten, om belemmering van de energietransitie door netschaarste zoveel mogelijk te beperken;
- snel van kracht worden van cruciale wetgeving voor versnellen van de uitbreiding van de gebiedsgerichte aanpak voor de gebouwde omgeving;
- betere monitoring van de energiebesparing, zodat het kabinet ook beter kan sturen.
Nieuwe rekenmethode zorgt voor voorbarige conclusies over CO2-reductie
In de KEV2023 van PBL komt de verwachte bandbreedte voor de CO2-reductie in 2030 uit op 46-57%. Voor het eerst ligt het doel van 55% binnen de bandbreedte. Dat wekt de indruk dat het kabinetsbeleid en de uitvoering in voldoende mate versnellen. Helaas is die conclusie te voorbarig.
De bandbreedte die PBL in 2023 geeft, bevat namelijk voor het eerst ook doorrekening van een deel van het geagendeerd beleid (het deel dat PBL doorrekenbaar achtte). In eerdere jaren berekende PBL die bandbreedte met alleen vastgesteld en voorgenomen beleid. Daardoor is de bandbreedte in 2023 moeilijk te vergelijken met voorgaande jaren.
Het kabinet stelt verder zelf in de Klimaatnota, die ook op 26 oktober is uitgekomen, dat nog 4% extra reductie haalbaar zou zijn als ook het geagendeerd beleid betrokken wordt dat PBL niet doorrekenbaar acht.
Energie-Nederland is bezorgd over het aanpassen van de scope van de berekeningen bij dergelijke belangrijke doorrekeningen, zonder dat de vergelijking met eerdere berekeningen in beeld gebracht wordt.
Energie-Nederland denkt dat de reductiedoelstelling van 55% zonder het meenemen van het geagendeerde beleid naar alle waarschijnlijkheid buiten de bandbreedte zou vallen1.
Meer concreet beleid nodig voor kabinetsdoel CO2-vrij elektriciteitssysteem in 2035
Energie-Nederland is bezorgd over het tempo van beleidsontwikkeling voor de elektriciteitssector. Het kabinet wil dat de elektriciteitsvoorziening in 2035 CO2-vrij is. De KEV2023 geeft echter aan dat veel van het benodigde beleid niet concreet genoeg is en dus niet is doorgerekend. Gegeven de lange doorlooptijden van veel investeringen is snelle beleidsontwikkeling essentieel.
Het gaat over de volgende onderwerpen die het kabinet wel geagendeerd had in het voorjaarspakket (april 2023) maar die PBL voor de KEV2023 nog niet voldoende concreet vond:
- regelingen voor CO₂-vrije gascentrales;
- beleid voor waarde toekennen aan negatieve emissies;
- de verplichting voor batterijen bij grote zonneparken;
- zo nodig andere beleidsmaatregelen voor het generieke kabinetsdoel van een klimaat neutrale elektriciteitssector in 2035.
PBL verwacht een stijging van emissies van de elektriciteitssector door de groei van de elektriciteitsvraag uit de industrie, elektrische auto’s en de gebouwde omgeving. Dat kan niet worden bijgehouden met alleen de groei van zon en wind. Daardoor zullen er vaker gascentrales aan moeten. Dat is een stevige aansporing om de opschaling van de hernieuwbare elektriciteitsproductie te blijven stimuleren. Dat vraagt onder meer versnellen van vergunningprocedures en om de netschaarste zoveel mogelijk te beperken.
In dit licht zijn ook de investeringsplannen van de netbeheerders die op 1 november jl. zijn uitgekomen van belang. Energie-Nederland kijkt naar mogelijkheden om het gat tussen de klimaatdoelen en de concrete plannen van de netbeheerders te verkleinen.
Verdere verduurzaming industrie, o.a. door elektrificatie, vergt extra inspanningen
Voor de industrie verwacht het PBL een extra reductie van de CO2-emissies t.o.v. de KEV2022 door het budget uit het Klimaatfonds dat is gereserveerd om maatwerkafspraken met grote uitstoters te kunnen financieren en door het simuleren van het gebruik van groene waterstof.
In de praktijk ziet Energie-Nederland echter dat met name de elektrificatie van de industrie onvoldoende op gang komt. Netschaarste is daarbij een factor. Maar ook de onzekerheid over voldoende aanbod. Energie-Nederland is voorstander van een concreet elektrificatiedoel voor de industrie, bijvoorbeeld 30 TWh in 2030, inclusief bijpassend beleid. Daarmee kunnen vraag én aanbod gestimuleerd worden.
Kloof tussen doelen en beschikbare middelen voor waterstof onderbelicht
De KEV2023 stelt terecht dat met de huidige nationale plannen het onzeker is of de industrie gaat voldoen aan de Europese verplichting om 42% van het waterstofgebruik hernieuwbaar te laten zijn in 2030. Hierbij wordt treffend gesteld dat er in de komende jaren nog veel moet gebeuren om deze bindende waterstofdoelen te halen. Gegeven de onzekerheden in beleid kan Energie-Nederland de wijde bandbreedte van de raming van groene waterstof in 2030 goed volgen.
De KEV stelt dat 27 – 40 PJ van de 81 PJ die onder de Europese doelen vallen realistisch is met het huidige beleid. Tegelijkertijd moet ook de vooruitgang op het gebied van waterstof ten opzichte van de KEV2022 erkend worden. Vorig jaar was er nog geen Europese wetgeving en geen duidelijk definitie van groene waterstof, die er nu wel is met de lancering van gedelegeerde handelingen.
Energie-Nederland vindt dat de KEV2023 duidelijker de kloof tussen de doelen en de beschikbare middelen op het gebied van waterstof mag laten zien. De Nederlandse industrie moet op de wereldmarkt concurreren. De doelstelling van 42% enkel via normering behalen zal tot een onacceptabel hogere kostprijs voor Nederlandse bedrijven leiden. Een flink deel van de doelen zal logischerwijs via stimulering behaald moeten worden. Uitgaande van een gelijke mix van normering en stimulering zal eerder 20 miljard dan de nu bestemde 7 miljard uit het Klimaatfonds nodig zijn.
Onzekerheid over doelbereik gebouwde omgeving
De KEV2023 heeft een aantal concrete beleidsmaatregelen meegenomen: de normering van hybride warmtepompen, de update van erkende maatregelenlijsten in de energiebesparingsplicht, het verduurzamen van huurwoningen en utiliteitsgebouwen met een slecht energielabel, en de bijmengverplichting groen gas. Overigens noemt PBL de kabinetsambitie van 1,6 bcm groen gas in 2030 “weinig realistisch”.
PBL constateert wel dat belangrijke wetgeving voor de uitbreiding van warmtenetten waarschijnlijk voorlopig niet van kracht worden. Het gaat om de Wet collectieve warmte (Wcw) en de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw). Dat zet het kabinetsdoel van 500.000 nieuwe aansluitingen op warmtenetten in 2030 onder druk.
Energie-Nederland acht het doel van 500.000 niet meer haalbaar. Daarom is het van groot belang dat alle vastgestelde beleidsmaatregelen onverkort worden voortgezet en dat de Wgiw en de Wcw zo snel mogelijk van kracht worden.
Monitoring van energiebesparing nog niet voldoende op order
De EED (Europese energie-efficiëntierichtlijn) bevat een bindend cumulatief besparingsdoel voor het finale energieverbruik in de periode 2021 t/m 2030. Hoe eerder besparingen worden gerealiseerd, hoe beter. Voor Nederland is dat doel 1.285 PJ. In de KEV2023 komt PBL uit op 1.168 PJ tot 1.415 PJ.
Het is nu nog zo dat Nederland de verplichte monitoring om die energiebesparing te kunnen onderbouwen en rapporteren aan de Europese Commissie nog niet op orde heeft. Eerder dit jaar waarschuwde de Algemene Rekenkamer dat de KEV-prognoses door het ontbreken van die monitoring “eerder een overschatting” zijn van de energiebesparing in Nederland.
Energie-Nederland vindt dat Nederland de monitoring snel op orde moet krijgen. Gegeven de “overschatting” die de Rekenkamer noemt, is het aannemelijk dat extra maatregelen nodig zijn. Bijvoorbeeld voor isolatie van woningen en utiliteitsgebouwen, inzet van warmtepompen bij zowel bedrijven als huishoudens en handhaving van de uitvoering van erkende energiebesparende maatregelen in bedrijven.
1 Op basis van het verschil in kolom 2 en 3 van de kerntabel 2 op blz. 15 van de KEV2023 is af te leiden dat het geagendeerde beleid hiervoor hoogstwaarschijnlijk niet voldoende is.
